东莞：森林公园违建现象值得警惕

     在今年全国两会期间，全国政协委员、国家林业局森林保护学重点实验室主任杨忠岐呼吁，应该尽早将《国家级森林公园管理办法》列入立法计划并积极推动出台，真正实现对森林公园的依法管理。

       有关资料显示，自1982年我国首个森林公园批建后，截至2012年底，全国已建立国家级、省级和县(市)级森林公园2855处，资源保护面积达1738万公顷，从事森林公园管理的职工总数达16万人，年接待游客达5.48亿人次。基本形成了以国家级森林公园为骨干，省级和市(县)级森林公园配套发展的基本格局。

观音山景区内的别墅

　　据杨忠岐介绍，在国务院下发的《全国主体功能区规划》中，明确将国家森林公园作为我国保护自然文化资源的重要区域列入国家禁止开发区域，将省级及以下森林公园列入省级层面禁止开发区域，要求依据法律法规和相关规划实施强制性保护。

　　“森林公园列入禁止开发区域的时间仅晚于自然保护区，但是截至目前，国家层面对森林公园管理仅有国家林业局发布的《国家级森林公园管理办法》等3个部门规章和若干规范性文件，已远不能适应森林公园保护和建设的需要。”

　　杨忠岐表示，缺乏国家森林公园立法，使森林公园作为自然保护区域的性质和定位未能法定化，不利于各级政府、各部门以及各森林公园统一认识，不利于相关政策的争取与落实，不利于森林风景资源的切实有效保护和科学合理利用;同时，也使森林公园建设与服务监管缺位。

　　对此，广东观音山国家森林公园董事长黄淦波感触颇深。多年来，作为全国首个民营国家级森林公园，观音山就曾因多项工程建设、别墅建设而变得千疮百孔，其森林资源保护等面临着很大的阻力。

　　(一)
　　日前，广东省森林公园工作会议透露，广东省目前已建森林公园460处，总面积107万公顷，占全省国土面积的5.9%，数量位居全国第一。到2017年，广东省还将新增森林公园519个，近千个森林公园将为广东建设全国绿色生态第一省奠定重要的生态基础。

　　在广东众多的森林公园中，位于东莞市樟木头镇的广东观音山国家森林公园显得与众不同，它不仅开创了民营资本经营国家级森林公园的成功先例，也在文化旅游、幸福广东建设中发挥着示范引领作用。而近年来，观音山禁止开发区域的保护也一度成为关注的焦点。

     《新快报》2012年7月18日报道显示，广东观音山，东莞4A级旅游风景区、国家森林公园，森林覆盖率高达99%。然而，站在山顶俯视，森林中林立着一栋栋别墅以及裸露在朝阳下的黄土，显得格外刺眼。

　　自6月初以来，新快报记者先后接到大批游客报料，观音山景区出现大批别墅，影响到景区风景及森林安全。对这一情况，景区管委会及当地主管部门均有不同说法。

　　吴林从观音山旅游完后，站在景区入口问收费员：“这是国家森林公园，别墅都可以随便建设啊?”

　　收费员耸了耸肩，笑而不言。吴林觉得这样态度非常糟糕，随后投诉到景区管理层，景区管理层告诉他：“别墅是违建的，已经报告给了上级主管部门。”

　　7月3日，新快报记者来到位于东莞樟木头镇的观音山国家森林公园，远远望去，整个观音山是一片茂密且清秀的森林，盘山观光公路陡峭弯急，驱车沿佛光路山道而上，不足4分钟的时间，依山而建的别墅映入眼帘。

　　第一幢别墅名为“天然山庄”，前后两个大门，后大门已经延伸到了山腰另一侧。据观音山国家森林公园管理处透露，此别墅坐拥近500平方米土地。记者目测，这座巨大的别墅院内有着大批游乐设施，并有专人看管。

　　而在山腰的另一侧，有一幢粉白色的三层别墅，整体设计极其豪华，取名为“颐雅山房”，从正面的落地窗望进去，内里空无一人。不过据观音山景区策划部经理陈景玉透露，该别墅常年住人。

　　记者沿途点算，累计发现别墅22幢，有的隐藏在郁郁葱葱的密林之中，有的临近半山腰私享湖光山色，有的则堂而皇之地建在景区主干道两旁，成为观音山另一道独特风景。

　　记者查阅了《森林公园管理办法》，该《办法》第十一条规定，“在珍贵景物、重要景点和核心景区，除必要的保护和附属设施外，不得建设宾馆、招待所、疗养院和其他工程设施”。而去年由国家林业局颁发的《国家级森林公园管理办法》明确提到，在国家级森林公园设立后、总体规划批准前，不得在森林公园内新建永久性建筑、构筑物等人工设施。

　　在森林公园内即使修建一条索道也要报省和国家林业部门审批，但在作为国家森林公园的4A景区观音山内，大肆修建别墅为何无人管?

美丽的观音山公园

　　观音山景区相关负责人陈景玉告诉记者：“其实我们都知道这是不合规定，但真的是管不了。”她说，景区也会限制修建别墅的人拉建筑材料进山，但已经发生多次冲突，“我们要经营，不能整天打打吵吵吧”。

　　陈景玉所言的“经营”，实际上是因为观音山景区不同于其他森林公园，其属于国内最早的民营森林公园。1995年起，由石新村委会独立开发投资，在1999年11月与黄淦波个人以联合开发的名义，签订了《东莞观音山森林公园联合开发合同书》，承保期限是50年。

　　陈景玉坦承，由于景区管理方面并无土地权，只有经营权，所以管理上出现了极大困难。她说：“我们和政府说过，政府说盖别墅是之前就约定了，可以盖。”

　　针对此事，新快报记者先后采访了观音山所属地石新社区，相关负责人答复称，观音山森林公园法人黄淦波在经营期间，在未经市镇同意，在未能提供权属证明、无合法程序和手续的情况下擅自申报“国家级森林公园”，而且申请成功。

　　该负责人给记者发的情况说明写道，根据1999年11月30日由石新村村民委员会与东莞市观音山森林公园开发有限公司签订的《东莞观音山森林公园联合开发合同书》第九条第二款中“甲方原来已出让的87户别墅用地，由甲方统一管理……”

　　该社区认为，根据约定条款，石新社区是有权处理这些别墅的，并不包括在观音山承包合同内，但考虑到观音山森林公园发展需要，虽然10多年来不断有别墅业主要求兴建房屋，石新社区也尽量劝说暂不建设，“但业主拥有产权，业主建设别墅是符合合同当初约定的”。

　　据介绍，公园内别墅项目于1997年间规划开发，当时总规划130户，不同程度地办理建设用地批准，1999年承包给观音山森林公园开发有限公司时，合同约定为87户，统一由石新社区管理。“目前有建设用地批准书已完成数字化地质登记的有17户，其他有旧土地使用证、有建设用地批准书的，或者还未办理的。”

　　东莞市林业局办公室主任徐正球表示，上周收到了观音山景区的举报信，林业局已展开调查，“主要是看建别墅有无损坏森林，如果有损坏的，那么我们就要制止了”。

　　他告诉新快报记者，观音山问题不是林业部门一个部门能解决的，具体情况牵扯到了当地政府、景区管委会及社区，他认为记者采访应该多到其他部门了解情况。

　　此前，他接受采访时说道，观音山国家森林公园本身先天不足，至今权属不清，“民营企业承包的只是部分旅游项目，没有取得土地使用权。而在承包经营之前，业主买卖土地有取得合法证件，盖房理属合法”。

　　徐正球同时透露，林业局收到的报批规划图报批了附近几条村的规划协议，唯有大佛和石新社区其他项目给民营企业承包。虽为国家森林公园，林业部门也难以执法。“这是历史遗留问题。”徐正球说。

　　2012年7月17日，东莞市国土局答复新快报采访称，经过调查发现，目前已建成别墅22栋，均有用地手续。该局办公室主任戴吉举也告诉新快报记者：“观音山这个事情，很大程度上是历史遗留问题，但是不存在违法。观音山以前都是林地，谁敢乱来?”

　　此前，有媒体前往樟木头镇城建办采访，该办主任杨锦辉表示，自2006年上任起，就没有接到过，也从未审批过观音山的报建手续，从行政上已经予以控制。

　　杨锦辉称，佛光山上两栋并排的房子是有国土证和建设许可证的，他们很早以前就已报批，属于合法建筑。当时记者看到了两栋楼的国土证，证上显示，业主分别是余某和罗某兰，香港人，他们取得的土地分别是450平方米和393平方米，时间是1995年。

　　对此，北京市才良律师事务所朱孝顶律师对记者表示，在国家森林公园建造别墅，本身就违法，“违反了《森林公园管理办法》和《土地管理法》”。

　　朱孝顶分析，首先森林公园土地属集体土地所有，根据《土地管理法》，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，“非本村村民怎么可以拥有土地权限?”

　　朱孝顶强调，无论是1987年还是1999年《土地管理法》都明确规定，农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地，这意味着，即使村民要建房，也必须在预留的建筑用地上，“比如村里的空地可以建造房子，但不能在景区内毁林建房，不能变更林地用途”。

　　“以租代征的方式经营是违法的，对村委会来说，有发包权，发包给本村的农民，外村的人是不行的。包括城市的居民，都不能够到农村买房，不能够建房。”

　　黄淦波指出，《国家级森林公园管理办法》第十三条明确规定，国家级森林公园内已建或者在建的建设项目不符合总体规划要求的，应当按照总体规划逐步进行改造、拆除或者迁出。而这些别墅的建设影响了观音山国家森林公园的总体规划，政府有关部门应按照《国家级森林公园管理办法》的规定给予查处制止。

(二)
　　观音山森林公园别墅事件经媒体披露后，引起广泛关注。广东省林业厅已责成东莞市林业部门会同多部门联合开展调查工作。

　　据《新快报》2012年7月19日报道，广东省林业厅相关负责人介绍，上世纪90年代全省曾经掀起一股“森林公园热”，东莞许多林地都一并“打包”作为公园进行经营。但由于缺乏相关管理经验，这种整合方式也带来权属不清等问题。近年来，广东省一直在做林权改革等工作，逐步解决这些历史遗留问题。

　　该负责人表示，早在观音山森林公园成为国家森林公园前，园内部分土地产权转让已经完成，因此园内的别墅建设，不仅与林业部门有关，也涉及国土、规划等部门以及社区和相关承包人。目前，广东省林业厅已经责成地方林业部门协同其他相关部门对此事展开联合调查。

　　中国建设管理与房地产法研究中心执行主任、全国律师协会行政法专业委员会执行委员王才亮接受新快报记者采访时表示，“园内部分土地产权转让已经完成，因此园内的别墅建设”的说法并不恰当。他认为，一旦确定观音山景区为林场林地，建造别墅必须变更土地使用性质，将土地变更为建筑用地，但依照《土地管理法》有关规定及国务院关于“严格控制土地用途管制”相关规定，必须在国土部门备案，国土部门必须进行严格审查后方可同意。

　　“87宗土地，每一处都必须备案，否则就是非法。”王才亮表示，必须前往规划部门审批报备后方可施工，否则视为违规开工。

　　《东莞时报》2013年9月15日报道，东莞市林业局局长胡炽海率队做客阳光热线直播室时表示，东莞现有森林公园10个，到2020年，森林公园的数量将增加到20个。目前常平旗岭、虎门威远岛两个森林公园已经规划建设。

　　至于市民反映有部分森林公园内有私建别墅情况，林业部门表示，擅自改变林地用途建别墅将被强制拆除。

　　胡炽海表示，2003年起，东莞市将森林公园作为城市建设的重要内容，经过几年努力，东莞市现已建成340.3平方公里的大岭山、大屏嶂、银瓶山等十大森林公园，并全部免费对外开放，每年进森林公园的人次超过千万。

　　“目前常平旗岭、虎门威远岛两个森林公园也已经规划建设。”胡炽海说。他表示，计划到2020年，东莞市将建成20个森林公园、20个湿地公园和200个森林家园。

　　今后，林业部门还将推动进一步完善森林公园的各项设施，在森林公园种植以乡土树种为主的树木和大面积、集中成片的叶色变化或观花观果的乡土植物，形成具有东莞特色鲜明的森林景点。

　　胡炽海表示，东莞市于2012年启动创建国家森林城市工作，力争到2015年建成国家森林城市。计划用时3年，建成完善的林业生态安全体系、发达的森林生态旅游体系、繁荣的森林生态文化体系、坚实的城市森林保障体系。届时，东莞市森林覆盖率将达37.3%以上，林木蓄积量年均递增6%以上，城区人均公园绿地17平方米，多数市民出行500米就能见到休闲绿地。

　　胡炽海透露，接下来将加紧编制《东莞市建设国家森林城市总体规划》，加强森林公园体系建设，促进区域林业平衡发展，力争早日实现创建国家森林城市的目标。

　　(三)
　　按照《国家级森林公园管理办法》规定，国家森林公园的不容侵占或破坏。而实际上，因垂涎国家森林公园得天独厚的环境资源，在国家森林公园区域违法建设的现象时有发生。

　　荆楚网2013年5月17日报道，麻城市五脑山国家森林公园现别墅群，引起网民质疑。2013年5月16日，麻城市有关方面回应说，这是一个历史遗留问题，该市国土资源局、规划局、龙池办事处等部门已组建专班，对该项目的建设进行全面、深入、细致的调查，并将依据调查的结果，依法依规，严肃查处。

　　新华网2013年3月15日报道，孝感市双峰山是鄂东北面积最大的国家级森林公园，也是国家4A级旅游景区。但从2010年起，有人在双峰山回龙景区回龙寺背后，开始挖山建楼。截至目前，山开建独栋4层别墅19栋。2013年3月13日，孝感市林业局调查组已经前往现场，对该项目存在的毁林情况进行调查。次日，国家土地督察武汉局、省国土厅、孝感市国土局等部门也派出调查组，前往现场，要求项目停工，并对该项目违法建别墅的情况进行彻底调查。

　　对此，有关专家指出，国家级森林公园内的违法建筑不仅侵占了公共森林资源，也会影响森林公园的总体规划，应予以严厉打击，监管职能部门在执法上绝对不能手软，切实维护有关法律法规的公平正义和当地政府公信力。

　　值得一提的是，我国建立的第一个国家级森林公园张家界森林公园，针对违法建设而制定的“十个一律”措施，使拆迁对象由“要我拆”变成了“我要拆”。

　　2013年8月13日上午9时18分，家住张家界国家森林公园刘家拐的世居户刘代军、熊双英撬除了第一匹石棉瓦，虽然有太多的不舍与心痛，可他们还是毫不犹豫地举起榔头、钢钎，将自家45平方米的违章建筑进行拆除。

　　为实现公园2013年违法建设增量零增长、存量零保留、监管零反弹的“三零”目标，张家界国家森林公园制定了针对违法建设“十个一律”措施：干部职工违法建设限期不拆除到位的，一律停职停薪直至除名处理，解除劳动合同关系;单位干部职工参与违法建设的，单位年度考核一律“一票否决”;村(居)干部违法建设限期不拆除到位的，一律免职(或依法提请罢免);党员参与违法建设的，一律给予党纪处分;在控违拆违工作中包庇纵容、弄虚作假、工作不力、无所作为、失职渎职的，一律免职;凡属违法建筑，各相关部门一律不得提供水、电、通讯安装及发放各类经营证照……

　　刘代军、熊双英两名老同志这一自拆举动，就是得力于公园“十个一律”的助推。

　　对此，黄淦波表示，在这些事情上，张家界国家级森林公园的一些做法，民营的国家级森林公园往往不能效仿，像观音山根本不具备、也不可能有执法权力，对于园内存在的违法建设问题，只能提请当地政府职能部门依法解决。张家界国家级森林公园的做法，值得当地政府部门借鉴思考。

　　今年全国两会期间，全国、山东淄博原山集团有限公司董事长、淄博原山林场党委书记孙建博也建议积极推进国家森林公园建设和保护立法，逐步建立起对森林风景资源保护和森林公园建设管理的完备法律制度和严格执法监管体系，把森林风景资源保护和森林公园建设纳入法制化管理轨道，做到依法保护、依法建设和依法管理。

　　孙建博认为，森林公园是弘扬生态文化的主要场所，是建设生态文明的重要组成部分。做好森林公园工作,是落实党的十八大提出的建设生态文明的重要组成,对促进人与自然和谐相处,推动林业又好又快发展,具有十分重要的意义。

　　据介绍,对于森林公园管理,中央到地方均出台了多部办法条例。2011年国家林业局通过《国家级森林公园管理办法》。自1995年湖南省率先公布施行《湖南省森林公园管理条例》以来，各地将森林公园立法作为重要工作来抓，并相继取得突破。

　　孙建博指出,虽然国家及地方出台了相关的森林公园管理办法、条例等，但尚未形成系统的森林公园法律法规制度。森林公园立法存在诸多问题。一是立法还处于相对贫乏阶段,仅仅一部部门规章即《国家森林公园管理办法》并不能解决更多涉及森林公园的法律问题。二是与森林公园有关的规范性法律文件大都是根据各部门自身需要或紧急需要制定的，这种状况不仅会导致许多重复规定现象发生,也会造成就某一问题的规定相互冲突的结果。三是立法层级偏低。当地方与地方之间就森林公园的资源问题发生矛盾而诉诸法律时,因为仅有一部处于部门规章层级的《国家森林公园管理办法》，显然已不能解决诸多涉及森林公园的法律问题,特别是当面临着地方性法规与《国家森林公园管理办法》就某一问题的规定发生矛盾时，无法寻求到解决的依据。为此，孙建博建议，在立法中要体现科学性、系统性，并且尽量细化,使之具有可作性。

　　黄淦波认为，、政协委员关于将《国家级森林公园管理办法》列入立法计划的呼吁必将加快保护国家级森林公园的法治进程。让那些在森林公园的违建项目无处藏身，为早日实现美丽中国的梦想而不懈努力!

文章来源：http://project.newsccn.com/2014-03-21/268514.html

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